Gesetze und Verordnungen

Die internationalen Grundlagen

Der Emissionshandel der Europäischen Union startete am 01.01.2005. Er ist kein losgelöstes europäisches Instrument, sondern ein Lösungsansatz innerhalb der internationalen Bemühungen zum weltweiten Klimaschutz.

Das Kyoto-Protokoll wurde 1997 auf der Vertragsstaatenkonferenz in Kyoto beschlossen und ist ein Zusatzprotokoll der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC: United Nations Framework Convention on Climate Change) von 1992. Es trat am 16.02.2005 in Kraft und bildet die Grundlage des europäischen Emissionshandelssystems. Insgesamt nehmen rund 190 Staaten am Kyoto-Protokoll teil, völkerrechtlich verbindlich sind die festgelegten Reduktions- und Stabilisierungsverpflichtungen dabei für jeden der 37 Industriestaaten. Der ersten Verpflichtungsperiode (2008 -2012) schließt sich ab dem 01.01.2013 eine zweite Verpflichtungsperiode an. Die Höhe der Minderungsziele für diese zweite Verpflichtungsperiode wird derzeit international verhandelt.

Die Verpflichtungen betreffen die folgenden sieben Treibhausgase:

  • Kohlendioxid (CO2)
  • Methan (CH4)
  • Distickstoffoxid/Lachgas (N2O)
  • Teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe (H-FKW/HFC)
  • Perfluorierte Kohlenwasserstoffe (FKW/PFC)
  • Schwefelhexafluorid (SF6)
  • Stickstofftrifluorid (NF3) (ab 2013)

Die verschiedenen Instrumente

Im Kyoto-Protokoll werden verschiedene Instrumente zur Emissionsminderung dieser Treibhausgase in den Industrieländern beschrieben. Als vorrangig betrachtet werden hierbei die Minderungen im eigenen Land. Als Ergänzung gibt es die sogenannten flexiblen Mechanismen, die von den Ländern zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen, aber auch von Privaten, genutzt werden können.

Dazu zählen:

  • Gemeinsame Projektumsetzung (JI = Joint Implementation),
  • Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (CDM = Clean Development Mechanism)
  • Internationaler Handel mit Emissionszertifikaten (International Emissions Trading) zwischen Staaten

Der internationale Handel mit Emissionszertifikaten ist ein wesentliches Instrument zur Erfüllung von Verpflichtungen der Industriestaaten, wie sie in der Klimarahmenkonvention und im Kyoto-Protokoll festgelegt sind. Der Kyoto-Emissionshandel findet auf staatlicher Ebene statt. Grundgedanke ist, ein flexibles System von „Cap and Trade“ zu schaffen, das wie folgt funktioniert: Jedem Industrieland ist nach dem Kyoto-Protokoll eine festgelegte Menge an Zertifikaten zugeteilt (so genannte Assigned Amount Units, AAU). Diese Zertifikate legen die Menge der Emission von Treibhausgasen fest – sie berechtigen das jeweilige Industrieland also zum Ausstoß einer begrenzten Menge von Treibhausgasen. Übersteigen die tatsächlichen Emissionen diese Grenze (das Cap), steht die jeweilige Regierung vor der Wahl, entweder die Emissionen durch Maßnahmen im eigenen Land (wie z. B. Anreize zu technischen Innovationen zu geben) zu senken, oder zusätzliche Zertifikate von anderen Industriestaaten zu erwerben. Freie und damit käufliche Zertifikate entstehen, wenn ein Staat sein Emissionsbudget nicht ausschöpft und die überzähligen Zertifikate verkauft. So kann sich auf internationaler Ebene ein zwischenstaatlicher Markt für den Handel (Trade) mit Emissionszertifikaten entwickeln. Daneben können zusätzliche Emissionszertifikate durch die projektbasierten, flexiblen Mechanismen JI und CDM gewonnen werden.

Das Emissionshandelssystem in Europa

Das System des Emissionshandels sollte also ursprünglich dazu dienen, den am Kyoto-Protokoll teilnehmenden Industriestaaten ein weiteres Instrument in die Hand zu geben, mit dessen Hilfe sie ihre eingegangene Verpflichtung – die Reduktion ihrer nationalen Emissionen – einhalten können. Die Europäische Union hat im Kyoto-Protokoll eine gemeinsame Emissionsreduktionsverpflichtung übernommen.

Lastenteilung

Die damals 15 EU-Mitgliedstaaten haben sich verpflichtet, ihre Emissionen bis 2012 um acht Prozent gegenüber den Emissionen von 1990 (Basisjahremissionen) zu senken. Im so genannten Burden Sharing, der europäischen Lastenteilungsvereinbarung, wurde jedem Mitgliedstaat ein eigenes Minderungsziel zugewiesen. Deutschland hat sich verpflichtet, die Emissionen seiner Treibhausgase um 21 Prozent zu mindern. Die Verpflichtung innerhalb des Burden Sharing bezog sich auf die Emissionen von 2008-2012.

2009 legte die Europäische Union mit der Entscheidung Nr. 406/2009/EG weitere Reduktionsziele für ihre Mitgliedsstaaten fest (Effort-Sharing-Entscheidung). Deutschland verpflichtete sich, weitere 14 Prozent (bezogen auf die Emissionen 2005 bis 2020) zu reduzieren.

Unternehmensebene

Um die eingegangenen Verpflichtungen zu halten, hat die Europäische Union das europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS) auf Unternehmensebene eingeführt. Teilnehmende Unternehmen erhalten nun ebenfalls jährlich eine bestimmte Menge an Emissionsberechtigungen und können sie je nach Stand ihrer Emissionen kaufen oder verkaufen, also mit ihnen handeln.

Die Emissionshandelsrichtlinie 2003/87/EG (EHRL) von 2003 bildet hierfür die rechtliche Grundlage. Außerdem wurde das Kyoto-Protokoll mit dem europäischen Emissionshandel rechtlich verbunden. Dies geschah mittels der sogenannten Linking Directive. In dieser Richtlinie werden die flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls, also die Instrumente JI und CDM, mit dem europäischen Emissionshandel verknüpft. So können auch die Unternehmen der EU-Mitgliedstaaten diese Instrumente einsetzen, um im Ausland zusätzliche Emissionsberechtigungen zu erhalten und damit einen Teil ihrer jährlichen Abgabeverpflichtungen zu erfüllen.

Seit dem 01.01.2012 ist auch der internationale Luftverkehr ein Teil des europäischen Emissionshandelssystems. Dies wurde 2008 mit einer Änderung der Emissionshandelsrichtlinie durch die Richtlinie 2008/101/EG festgelegt.

Registersystem

Die technische Grundlage für den europäischen Emissionshandel bildet ein europaweites, elektronisches Registersystem, das so genannte Unionsregister. Es basiert rechtlich auf der EU-Register-Verordnung. Die Verordnung enthält wesentliche Vorgaben für die technische Ausgestaltung der Registersoftware sowie Regelungen über Berichtspflichten, Kontenarten, Transaktionsarten und Sicherheitsaspekte. Letztlich dient das Register auch dem Nachweis der Erfüllung der europäischen und einzelstaatlichen Minderungsverpflichtungen entsprechend dem Kyoto-Protokoll.

Überwachung

Eine der wichtigsten Voraussetzungen für ein funktionierendes Emissionshandelssystem ist, dass alle Treibhausgasemissionen im Sinne der gesetzlichen Grundlagen (in Europa die EHRL) berichtet und entsprechend überwacht werden. Für diese Überwachung und Berichterstattung gibt es in der EU verschiedene Vorgaben, die in den ersten beiden Handelsperioden durch Leitlinien (sogenannte Monitoring and Reporting Guidelines) und in der dritten Handelsperiode durch die Monitoring- und die Akkreditierungs-und Verifizierungs-Verordnung festgeschrieben werden.

Die gesetzliche Umsetzung in Deutschland

Die gesetzlichen Vorgaben der Europäischen Union werden in den jeweiligen nationalen Gesetzen und Verordnungen der EU-Mitgliedsstaaten umgesetzt.

Das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) ist das Stammgesetz für die Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie in Deutschland. Zusammen mit weiteren deutschen Rechtsvorschriften aus dem Jahr 2004 ist das TEHG die nationale gesetzliche Grundlage für die Teilnahme Deutschlands am europäischen Emissionshandel.

Die Linking Directive wurde in Deutschland durch das Projekt-Mechanismen-Gesetz (ProMechG) umgesetzt. Auf der Grundlage dieses Gesetzes können die emissionshandelspflichtigen Unternehmen in Deutschland die projektbasierten Mechanismen als Instrumente zur Erfüllung ihrer Reduktionsverpflichtungen nutzen und sich an CDM- und JI-Projekten beteiligen. Auch in Deutschland können damit JI-Projekte durchgeführt werden.

In den ersten beiden Handelsperioden (2005-2007 und 2008-2012) gab es den Nationalen Allokationsplan (NAP) sowie das Zuteilungsgesetz (ZuG) und die Zuteilungsverordnung (ZuV), welche die Mengen der Zuteilungen von Emissionsberechtigungen an die emissionshandelspflichtigen Unternehmen in Deutschland und die entsprechenden Zuteilungsregeln definierten.

Der NAP war ein gesamtwirtschaftlicher Makroplan der einzelnen Mitgliedstaaten, in dem die Verteilung der Emissionsberechtigungen auf nationaler Ebene festgelegt wurde. Er ist daher von entscheidender Bedeutung und Grundlage für die eigentliche Zuteilung gewesen. Der NAP der Bundesregierung war keine eigenständige Rechtsvorschrift, sondern musste von der Europäischen Kommission genehmigt werden. Das ZuG und die ZuV setzten dann den genehmigten Zuteilungsplan rechtlich um.

Die dritte Handelsperiode 2013-2020

Am 01.01.2013 startete die dritte Handelsperiode. Diese bringt verschiedene Änderungen in der Struktur des Europäischen Emissionshandels mit sich. Die Richtlinie 2009/29/EG der Europäischen Kommission ändert die Emissionshandelsrichtlinie und bildet die rechtliche Grundlage für die dritte Handelsperiode.

Eine der wesentlichsten Änderungen ist die Zentralisierung der Zuteilung. Dies bedeutet, dass es keine nationalen Allokationspläne mehr gibt, sondern ein von der Kommission festgelegtes Cap und einheitliche Zuteilungsregeln für alle Mitgliedsstaaten. Die Regeln zur kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten sind in dem Beschluss der Kommission vom 27.04.2011 enthalten. Die Zuteilungsverordnung 2020 setzt diesen Beschluss in nationales Recht um. Eine detaillierte Übersicht über die verschiedenen Gesetze, Verordnungen, Richt- und Leitlinien im Emissionshandel, finden Sie auf den nachfolgenden Seiten.

Stand: 17.04.2013

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