Deutsche Emissionshandelsstelle

Überschüssige Zertifikate und Weiterentwicklung der Marktstabilitätsreserve

In der zweiten und dritten Handelsperiode haben Überschüsse an Berechtigungen zu einem starken Preisverfall am Kohlenstoffmarkt geführt. In dieser Phase gingen vom Emissionshandel nicht genügend Impulse für emissionsarme Produktionsweisen, Investitionen und Innovationen in den teilnehmenden Branchen aus. Mit den beschlossenen Gegenmaßnahmen – Backloading und Marktstabilitätsreserve (MSR) – werden diese Marktüberschüsse sukzessive abgebaut.

Überschuss an Berechtigungen

In der zweiten und dritten Handelsperiode entwickelte sich im Europäischen Emissionshandel ein massiver Überschuss an Berechtigungen, der zu einem starken Preisverfall geführt hat. Ende 2013 wurde der Höhepunkt dieser Entwicklung erreicht. Zu diesem Zeitpunkt lag der Saldo aus verfügbaren Berechtigungen (Angebot) und verifizierten Emissionen (Nachfrage) bei über 2,2 Milliarden Berechtigungen. Der kumulierte Überschuss war damit größer als das durchschnittliche Budget eines ganzen Jahres der laufenden dritten Handelsperiode in Höhe von 1,95 Milliarden Berechtigungen. Mittlerweile wurde der Überschuss schrittweise abgebaut, liegt aber immer noch auf einem hohen Niveau (vgl. Abbildung).

Der Überschuss an Berechtigungen hat folgende Ursachen:

  • In der zweiten und dritten Handelsperiode waren die Caps strukturell zu hoch. Das heißt, es wurden den Betreibern der Anlagen gemessen am Bedarf zu viele Berechtigungen bereitgestellt. Vor allem in der dritten Handelsperiode wurden die Caps zusätzlich nicht hinreichend mit den anderen interagierenden energie- und klimapolitischen Instrumenten abgestimmt.
  • Zudem haben die Anlagenbetreiber in großem Umfang kostengünstige Projektgutschriften aus CDM- und JI-Projekten einsetzen dürfen (ca. 1,5 Milliarden im Zeitraum 2008 bis 2016). Damit erhöhte sich das Angebot an Berechtigungen in diesem Umfang.
  • Schließlich sanken die Emissionen während der Wirtschaftskrise 2008/2009 wegen der Rückgänge in der Produktion stärker als ursprünglich angenommen, sodass weniger Berechtigungen benötigt wurden. Das Angebot an Berechtigungen hingegen war feststehend und konnte nicht flexibel auf die geänderten Rahmenbedingungen angepasst werden.

Der Umfang überschüssiger Berechtigungen hat einen deutlichen Einfluss auf die Preise im Europäischen Emissionshandel. Zu Beginn der zweiten Handelsperiode im Jahr 2008 erreichten die Preise für kurze Zeit ein Niveau von 25 bis 30 Euro. Dann sanken sie auf unter zehn Euro und stabilisierten sich zwischen 2009 und 2011 bei etwa 15 Euro. Ab Mitte 2011 rutschten sie kontinuierlich ab. Auf dem Höhepunkt der Überschussentwicklung sanken die Preise 2013 zeitweise auf unter drei Euro. Gestützt durch den beginnenden Abbau der Überschüsse kletterte der Preis dann auf ein Niveau von über acht Euro, bis zur Jahreswende 2015/2016 erneut eine Preiskorrektur auf etwa fünf Euro erfolgte. Im Mai 2017 setzte dann ein steter Aufwärtstrend am Kohlenstoffmarkt ein. Dieser verstärkte sich im Herbst 2017 deutlich, nachdem sich die europäischen Gesetzgeber auf eine weitreichende Reform des Emissionshandels geeinigt hatten. Mit dieser Reform soll der Überschussabbau deutlich schneller erfolgen als ursprünglich vorgesehen. In der ersten Jahreshälfte 2018 stieg der Preis von etwa 8 auf über 16 Euro. Im August 2018 wurde seit zehn Jahren erstmals wieder ein Preis über 20 Euro erreicht (ICE EUA Front-December Kontrakt, Quelle: Thomson Reuters, ICE; Stand: 24.08.2018).

Hohe Überschüsse und entsprechend niedrige Preisniveaus am Kohlenstoffmarkt sind problematisch, da der Emissionshandel in diesen Phasen kaum zur Rentabilität von Investitionen in Energieeffizienzmaßnahmen beiträgt. Auch ein Wechsel von emissionsintensiven Brennstoffen (z.B. Braun- oder Steinkohle) zu emissionsärmeren Brennstoffen (z.B. Erdgas) wird dann nicht wesentlich durch den Emissionshandel beeinflusst. Zudem sind bei niedrigen Zertifikatpreisen auch die Anreize zur Entwicklung kohlenstoffarmer Technologien gering (Innovationshemmnis). Daher sind effektive Maßnahmen zum Abbau der Überschüsse eine wesentlich Voraussetzung dafür, dass der Emissionshandel seine Rolle als Klimaschutzinstrument wirkungsvoll wahrnehmen kann (vgl. Folgeabschnitte).

20.08.2018

Backloading

Als erste Maßnahme zum Abbau des Überschusses wurde in den Jahren 2014, 2015 und 2016 die Versteigerung von insgesamt 900 Mio. Berechtigungen zurückgehalten (sogenanntes Backloading). Mittlerweile wurde beschlossen, diese Berechtigungen in die Marktstabilitätsreserve (MSR) zu überführen.

20.08.2018

Marktstabilitätsreserve

Um die Überschüsse weiter zu reduzieren und das Entstehen zusätzlicher Überschüsse zu verhindern, muss das Angebot flexibler an Veränderungen der Nachfrage ausgerichtet werden. Zu diesem Zweck wird zum 01.01.2019 die Marktstabilitätsreserve (MSR) eingeführt.

Die MSR reduziert die jährlichen Auktionsmengen, wenn zu viele Berechtigungen im Umlauf sind. Oder sie stockt diese in begrenztem Maße auf, wenn es zu wenige Berechtigungen im Markt gibt. Dies ist der Fall, wenn ein definierter Toleranzbereich (400 Mio. bis 833 Mio. Berechtigungen) über- oder unterschritten wird. Im Rahmen einer übergreifenden Reform des Emissionshandels für die vierte Handelsperiode (2021-2030) wurde beschlossen, dass die MSR die Überschüsse deutlich schneller abbauen soll als ursprünglich vorgesehen. Zwischen 2019 und 2023 werden die Auktionsmengen jährlich um einen Betrag reduziert, der 24 Prozent der Marktüberschüsse aus dem Vorjahr entspricht.

Geplant war zunächst eine Entnahmerate von 12 Prozent.

20.08.2018

Löschung von überschüssigen Berechtigungen

Um die Überschüsse dauerhaft zu reduzieren, soll der Bestand an Berechtigungen in der MSR ab 2023 auf einen Umfang beschränkt werden, der den Auktionsmengen des jeweiligen Vorjahres entspricht. Alle darüberhinausgehenden Berechtigungen in der MSR werden gelöscht. Damit soll verhindert werden, dass die Überschüsse in nennenswertem Umfang wieder in den Markt zurückgeführt werden und damit mittel- und langfristig zu höheren Emissionen führen. Dies trägt auch dazu bei, die internationalen Treibhausgasminderungszusagen der EU unter dem Übereinkommen von Paris abzusichern.

20.08.2018

Funktionsweise der Marktstabilitätsreserve (MSR)

Die Auktionsmenge eines Jahres x wird ab September automatisch für die folgenden 12 Monate gekürzt, wenn die Menge der im Umlauf befindlichen Zertifikate (der Überschuss) zum Ende des Vorjahres (31.12. des Jahres x-1) den Schwellenwert von rund 833 Millionen Berechtigungen überschreitet. Die Kürzung der Auktionsmenge beträgt 24 Prozent des Überschusses. Die nicht versteigerten Emissionsberechtigungen fließen in die MSR.

Umgekehrt werden 200 Millionen Berechtigungen zusätzlich versteigert, wenn festgestellt wird, dass die Umlaufmenge weniger als 400 Millionen Berechtigungen beträgt. Allerdings nur dann, wenn auch ausreichend Berechtigungen in der Reserve verfügbar sind.

Die Auktionsmengenkürzung durch die MSR beginnt ab 01.01.2019. Außerdem werden neben den Backloading-Mengen (900 Millionen Berechtigungen) auch die Berechtigungen, die nicht bis Ende 2020 (kostenlos) zugeteilt werden (so genannte Restmengen), überwiegend in die MSR überführt.

Ausblick

Die Marktstabilitätsreserve (MSR) wird den Überschuss an Berechtigungen ab 2019 deutlich reduzieren. Nach derzeitigen Prognosen wird der Überschuss, die so genannte Umlaufmenge, Anfang bis Mitte der 2020er Jahre im Zielbereich von unter 833 Mio. Berechtigungen liegen. Zu Beginn der vierten Handelsperiode soll die MSR dann überprüft und im Bedarfsfall überarbeitet werden. So soll sichergestellt werden, dass die MSR auch unter sich wandelnden energie- und klimapolitischen Rahmenbedingungen wirkungsvoll funktionieren kann.

20.08.2018

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