Grundlagen des Emissionshandels
Die Gesetzgebung im Emissionshandel
Der Emissionshandel der Europäischen Union startete am 01.01.2005. Er ist kein losgelöstes europäisches Instrument, sondern ein Lösungsansatz der internationalen Bemühungen zum Klimaschutz. Die Festlegung des europäischen Emissionshandels im Jahr 2003 bereits vor dem Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls stellt einen wichtigen europäischen Beitrag zum globalen Klimaschutz dar.
Grundlage des europäischen Emissionshandelssystems bildet das Kyoto-Protokoll von 1997, das am 16. Februar 2005 in Kraft trat. Es ist ein Zusatzprotokoll der UN-Klimarahmenkonvention von 1992 und legt völkerrechtlich verbindlich für jeden der 39 Industriestaaten der insgesamt rund 190 weltweit am Protokoll teilnehmenden Staaten Reduktions- und Stabilisierungsverpflichtungen für die sechs Treibhausgase (siehe auch Umweltdaten Deutschland Online) fest: Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Distickstoffoxid/Lachgas (N2O), perfluorierte Kohlenwasserstoffe (FKW), teilfluorierte Kohlenwasserstoffe (H-FKW) sowie Schwefelhexafluorid (SF6).
Als geeignete Instrumente zur Emissionsminderung dieser Treibhausgase, neben den als vorrangig betrachteten Minderungen im eigenen Land, werden im Kyoto-Protokoll so genannte flexible Mechanismen beschrieben, die von den Ländern zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen, aber auch von Privaten, genutzt werden können. Dazu zählen
- Gemeinsame Projektumsetzung (JI = Joint Implementation)
- Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (CDM = Clean Development Mechanism)
- Internationaler Handel mit Emissionszertifikaten (International Emissions Trading) zwischen Staaten.
Kyoto-Protokoll zum internationalen Klimaschutz
Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen
Staatlicher Emissionshandel
Der internationale Handel mit Emissionszertifikaten ist ein wesentliches Instrument zur Erfüllung von Verpflichtungen der Industriestaaten, wie sie in der Klimarahmenkonvention und in dem Kyoto-Protokoll festgelegt sind. Der Kyoto-Emissionshandel bezieht sich also auf die staatliche Ebene. Grundgedanke ist, ein flexibles System von „Cap and Trade“ zu schaffen: Jedem Industrieland ist nach dem Kyoto-Protokoll eine festgelegte Menge an Zertifikaten zugeteilt (so genannte Assigned Amount Units, AAU), die es zur Emission einer bestimmten Menge an Treibhausgasen berechtigen. Übersteigen die tatsächlichen Emissionen diese Grenze (das Cap), steht die jeweilige Regierung vor der Wahl, entweder durch Maßnahmen im eigenen Land (wie z. B. Anreize zu technischen Innovationen zu geben) die Emissionen weiter bis zur Einhaltung des Caps zu senken, oder zusätzliche Zertifikate von anderen Industriestaaten zu erwerben. Freie und damit käufliche Zertifikate (AAU) entstehen, wenn ein Staat sein Emissionsbudget nicht ausschöpft. Die überzähligen Zertifikate können dann von den Staaten verkauft werden. So entsteht auf internationaler Ebene ein zwischenstaatlicher Markt für den Handel (Trade) mit Emissionszertifikaten. Daneben können zusätzliche Emissionszertifikate durch die projektbasierten Mechanismen JI und CDM gewonnen werden.
Das System des Emissionshandels ist also ursprünglich für die teilnehmenden Industriestaaten des Kyoto-Protokolls als weiteres Instrument zur Einhaltung ihrer nationalen Emissionsreduktionsverpflichtungen vorgesehen worden. Das Kyoto-Protokoll eröffnet den Staaten darüber hinaus die Möglichkeit, sich zu Gemeinschaftssystemen (so genannten Bubbles) zusammen zu schließen. Innerhalb eines solchen Gemeinschaftssystems können die Industrieländer ihre Verpflichtungen gemeinsam erfüllen. Die Europäische Union hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Sie hat im Rahmen des Kyoto-Protokolls eine Emissionsreduktionsverpflichtung für die damals 15 EU-Mitgliedstaaten von 8 Prozent gegenüber den Basisemissionen im Jahr 1990 übernommen und im so genannten Burden Sharing (EU-Lastenteilungsvereinbarung von 1998) jedem Mitgliedstaat ein eigenes Cap zugewiesen. Deutschland hat sich in diesem Rahmen zu einer Emissionsminderung der Treibhausgase um 21 Prozent verpflichtet.
Unternehmerischer Emissionshandel
Die Europäische Union hat als wichtigstes Instrument zur Erfüllung der gemeinschaftlichen Emissionsreduktionsverpflichtung den europäischen Emissionshandel auf Unternehmensebene eingeführt. Mit der EG-Emissionshandelsrichtlinie (EHRL) wurde hierfür im Jahr 2003 die rechtliche Grundlage geschaffen. In der Linking-Directive werden die Instrumente JI und CDM mit dem EU Emissionshandel verknüpft. Dadurch werden diese projektbezogenen Instrumente auch für die Unternehmen der EU-Mitgliedstaaten einsetzbar, um zusätzliche Emissionsberechtigungen im Ausland zu erlangen und damit ihre jährlichen Abgabeverpflichtungen zu erfüllen. Die EG-Registerverordnung ist die Grundlage für ein europaeinheitliches Registersystem. Sie enthält wesentliche Vorgaben für die nationalen Emissionshandelsregister und für die Kommunikation zwischen den einzelnen nationalen Registern über das CITL (Community Independent Transaction Log) der EU-Kommission sowie Regelungen über Berichtspflichten, Kontenarten, Transaktionswege und Sicherheitsaspekte. Letztlich dient das Register dem Nachweis der Erfüllung der europäischen Minderungsverpflichtung.
Die Monitoring and Reporting Guidelines der EU sind Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung über die Treibhausgasemissionen gemäß der EHRL.
EU-Gesetzgebung und nationale Umsetzung
Die gesetzlichen Vorgaben der Europäischen Union werden in den jeweiligen nationalen Gesetzen und Verordnungen der EU-Mitgliedsstaaten umgesetzt.
Das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) ist als Stammgesetz für die deutsche Umsetzung der EG-Emissionshandelsrichtlinie und begründet mit weiteren deutschen Rechtsvorschriften aus dem Jahre 2004 den Handel mit Emissionsberechtigungen (Zertifikaten) im europäischen System für Deutschland. Dem Projekt-Mechanismen-Gesetz (ProMechG) liegt die Linking Directive zu Grunde. Auf der Grundlage dieses Gesetzes können die emissionshandelspflichtigen Unternehmen in Deutschland die projektbezogenen Mechanismen Clean Development Mechanism (CDM) und Joint Implementation (JI) zur Erfüllung ihrer Reduktionsverpflichtungen nutzen. Der Nationale Allokationsplan (NAP) sowie das Zuteilungsgesetz (ZuG) und die Zuteilungsverordnung (ZuV) definieren die Zuteilungsregeln und Mengen der Zuteilungen von Emissionsberechtigungen an die teilnehmenden Unternehmen in Deutschland. Der NAP ist keine eigenständige Rechtsvorschrift, sondern ein von der Kommission genehmigter Plan der Bundesregierung. Seine wichtige Bedeutung liegt darin begründet, dass er als gesamtwirtschaftlicher Makroplan die Verteilung der Emissionsberechtigungen in Deutschland vor der Zuteilung an die einzelnen Anlagenbetreiber festlegt. Das ZuG wiederum setzt diesen Zuteilungsplan rechtlich um und legt damit die Gesamtmenge an Emissionsberechtigungen sowie die Regeln ihrer Zuteilung an die beteiligten Anlagen der Energiewirtschaft und der emissionsintensiven Industrie fest. Als Durchführungsverordnung präzisiert die ZuV die Regeln für die einzelne Zuteilung sowie die Verifizierung der Zuteilungsanträge der Anlagenbetreiber.
Eine Übersicht der einzelnen Nationalen Allokationspläne findet sich auf den Internet-Seiten der Europäischen Kommission.
Ergänzt werden diese Gesetze durch die Emissionshandels-Kostenverordnung (EHKostVO) und die Projekt-Mechanismen-Gebührenverordung (ProMechGebV). Die EHKostVO legt die Gebührensätze, für die Amtshandlungen der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt fest und sieht Möglichkeiten der Kostenermäßigung und Kostenbefreiung vor. Die ProMechGebV enthält Bestimmungen über Gebühren, die die Deutsche Emissionshandelsstelle für Amtshandlungen nach dem ProMechG erhebt.